近日，交通运输部、国家铁路局联合公开发布了《关于加强城际铁路、市域(郊)铁路监督管理的意见》(交铁路发〔2024〕31号，以下简称《意见》)。为便于有关部门、企业和社会公众理解《意见》，做好贯彻实施工作，现解读如下：

一、关于《意见》出台背景

城际铁路、市域(郊)铁路是综合交通运输体系的重要组成部分。党的十八大以来，我国城镇化建设进程加快，城际铁路、市域(郊)铁路发展迅速。特别是在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地，干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路融合衔接，多层次轨道交通网络初步构建，对便利人民群众出行、服务区域重大战略实施、促进经济社会发展发挥了重要作用。

但客观来看，城际铁路、市域(郊)铁路发展也存在一些问题。一是监管界面不清晰。部分线路的规划审批和项目批复不一致，线路属性不明确，监管边界模糊、监管责任存在争议。二是监管制度不健全。铁路行业现行法规制度和标准规范，对多层次轨道交通网络下的城际铁路、市域(郊)铁路实际情况考虑不够。三是衔接协调不顺畅。城际铁路、市域(郊)铁路与干线铁路、城市轨道交通存在物理衔接不畅、标准兼容不够、运营协同不完善等问题，旅客出行换乘、安全检查等环节尚有不便。

为此，交通运输部、国家铁路局联合印发《意见》，旨在厘清监管界面、落实监管责任，完善制度规则、强化标准供给，加强系统治理，进一步推动城际铁路、市域(郊)铁路规范有序、健康持续发展，为加快构建现代综合交通运输体系、服务中国式现代化建设提供有力支撑。

二、关于明确监管责任

《意见》明确国家铁路局、地区铁路监督管理局履行行业监管责任，地方人民政府有关部门履行地方管理责任，有力推动完善国家铁路局、地区铁路监督管理局、地方人民政府监管机构分层分类监管体系，压实了监管责任。

行业监管方面，《铁路法》第三条规定：“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，……对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助”。《铁路安全管理条例》对国务院铁路行业监督管理部门及其设立的铁路监督管理机构的安全监督管理职责，也作出相应规定。据此，《意见》明确“国家铁路局、地区铁路监督管理局按照《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》有关规定，全面落实城际铁路、市域(郊)铁路行业监督管理责任”。

地方管理方面，《铁路法》第二条规定，“地方铁路是指由地方人民政府管理的铁路”。随着铁路投融资体制改革不断深化，当前我国铁路建设已由中央投资为主，向中央政府、地方政府、社会资本多主体共同投资转变。地方人民政府对其投资的城际铁路、市域(郊)铁路，应当履行管理责任。《意见》明确提出，“根据省级人民政府规定，承担城际铁路、市域(郊)铁路等地方铁路管理职责的省级交通运输主管部门应当积极履行地方管理责任,国家铁路局加强指导”。此外，部分省份由省级人民政府指定其他部门负责地方铁路监督管理的，《意见》要求所在地地区铁路监管局与该部门加强联系，按照有关规定共同推进工作。省级交通运输主管部门或者其他有关部门应积极履行地方铁路属地责任，建立与地区铁路监督管理局协同监管机制。

《意见》鼓励省级交通运输主管部门根据本地区城际铁路、市域(郊)铁路技术特点、服务区域出行要求等，通过深化体制机制改革和制定地方性法规规章等多种方式，建立与本地发展实际相适应的监管制度和监管方式。

三、关于企业安全生产主体责任

《安全生产法》第三条要求，“强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任”。《意见》在强化政府监管责任的同时，对城际铁路、市域(郊)铁路运输企业落实安全生产主体责任也提出具体要求。一是要求企业遵守有关安全生产的法律、法规、标准、制度等规定，加强安全生产管理，建立全员安全生产责任制，推进安全生产标准化和双重预防机制建设。二是要求城际铁路、市域(郊)铁路运输企业依法办理建设运营相关手续，按照规定申请铁路运输企业经营许可，组织机车车辆驾驶人员取得资质许可。三是要求新建、改建城际铁路、市域(郊)铁路按照铁路行业要求进行运营安全评估，经评估合格，符合运营安全要求后方可投入运营。

四、关于完善监管制度

《意见》对完善城际铁路、市域(郊)铁路监管制度提出明确要求。一是完善技术标准体系，优化《城际铁路设计规范》，完善市域(郊)铁路设计、验收、造价等相关标准，推进“四网融合”。二是优化行政许可制度，根据城际铁路、市域(郊)铁路特点，优化铁路运输企业经营、机车车辆驾驶人员资格等许可办法及实施细则，进一步便利申请人。三是完善运营安全评估制度，加快制定《铁路运营安全评估规范》《新建、改建铁路运营安全评估办法》，推动运营安全评估规范有效。

五、关于强化源头监管

城际铁路、市域(郊)铁路以地方政府投资为主，由地方政府统筹管理，一定程度上调动发挥了地方政府投资建设铁路积极性、主动性，但也存在自批自建、片面追求高标准、重投入轻产出等问题。此外，跨行政区域的城际铁路、市域(郊)铁路建设缺乏协调主体、协调规则和整体统筹，各方在线位方案、建设时序、出资比例、运营模式等方面的分歧，制约了项目进度。

为了解决上述情况，国家铁路局将强化项目前期工作监管，研究建立与地方人民政府协同机制，加强对地方投资新建的城际铁路、市域(郊)铁路的项目可行性、主要技术标准合理性、安全措施可靠性进行把关。同时，交通运输部、国家铁路局将加强对地方政府组织的城际铁路、市域(郊)铁路专项规划编制的业务指导，加强与国家有关部门沟通协同，共同开展专项规划审核工作。

六、关于实施保障

《意见》要求，各地区铁路监督管理局和相关省级交通运输主管部门等要主动担责、积极谋划，因地制宜探索创新。要进一步梳理已投入运营城际铁路、市域(郊)铁路线路，加强与有关部门对接，推动建立统筹协同工作机制，协调解决城际铁路、市域(郊)铁路监督管理中的问题;总结已建成运营铁路的实践经验，树立典型、示范推广。同时，充分发挥行业协会在城际铁路、市域(郊)铁路监督管理中的技术支持作用。

下一步，交通运输部、国家铁路局将多措并举、形成合力，推动《意见》落地落实，共同推动形成城际铁路、市域(郊)铁路持续健康发展的良好局面。