2022年08月08日网站首页返回旧版
>智库·专家>正文

黄 民:推动地方铁路高质量发展重点问题的思考

分享到:

2022年是进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗进军新征程的重要一年,党的二十大将在下半年召开,做好地方铁路工作意义重大。2022年地方铁路发展要自觉融入国际国内“双循环”新格局,紧跟绿色低碳发展新形势,紧扣高质量发展主题,继续推进交通强国建设。

建设便捷高效的城际铁路网

轨道交通是城市群发展的重要支撑。打造轨道上的城市群是提升城镇化发展质量的关键。我国城市群地区轨道交通网主要由干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路及城市轨道构成,其中,干线铁路、城际铁路是主体。在国铁干线铁路网基本形成后,建设便捷高效的城际铁路网是铁路高质量发展首先要关注的。

《国家综合立体交通网规划纲要》将重点区域按照交通运输需求量级划分为3类。京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈4个地区作为极,长江中游、山东半岛、海峡西岸、中原地区、哈长、辽中南、北部湾和关中平原8个地区作为组群,呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、兰西、宁夏沿黄、拉萨和喀什9个地区作为组团,共计21个地区。

从整体看,目前城市群地区高速铁路主骨架基本形成,城际铁路正在加快建设。但对比轨道交通现代化、网络化的发展要求,城际铁路发展主要问题是:结构性矛盾较为突出,21个城镇化地区城际铁路运营里程在高铁城际运营总里程中的占比不足15%;一些项目功能定位把握不准,建设费用偏高,运营效益和质量不好;整体服务水平有待提升,“零距离”换乘欠缺,一体化运营、公交化、智慧化水平不高。
城际铁路的建设,应以扩大覆盖范围、提升出行效率为重点,与城市规划相衔接,努力实现以下发展目标:即构建以轨道为主体的城际交通网,打造城市群1~3小时城际畅行圈,建成高效便捷城际出行网。“四极地区”高铁与城际网基本覆盖10万人口以上城镇, “八组群地区”覆盖80%以上20万人口以上城镇,“九组团地区”覆盖70%以上20万人口以上城镇;铁路承担城际客流占城市群城际全方式出行的比例分别达到30%以上、25%以上和20%左右。

为实现上述目标需采取的发展策略是:分层建设、资源统筹、功能匹配、各有侧重。铁路行业要积极配合政府部门,结合城市群功能区划、空间布局规划、区位优势、人口资源环境条件等发展实际,完善城市群铁路网布局规划,明确各区域、各层次轨道交通的发展重点,对不同层次网络资源进行统筹整合,科学有序推进。四极地区要进一步加快城际铁路建设,在建成骨架的基础上,加速形成网络,补齐多层次轨道交通网络的短板。八组群地区要在充分利用干线铁路服务城际出行需求的基础上,适当规划布局新线,尽快形成城际铁路网络骨架。九组团地区主要是充分利用干线铁路提供城际出行,将高效便捷服务惠及更多城市群人口和经济据点。

发展畅达融通的市域(郊)铁路网市域(郊)铁路是推动新型城镇化高质量发展、建设现代化都市圈的重要支撑。

我国北京、上海等6个超大城市都市圈中除广州外均已运营市域(郊)铁路,运营线路达到14条,里程达到1174公里,其中利用既有线路里程1067公里,新建线路里程107公里,主要集中在深圳都市圈。特大城市都市圈市域(郊)铁路尚处于发展初期,以新建为主,利用既有铁路为辅。武汉、成都、南京等10个特大城市都市圈中仅有5个城市建设市域(郊)线路,运营线路达到15条,总里程722.9公里,其中利用既有线路里程80公里,新建线路里程642.9公里。

总体看,目前市域(郊)铁路网络体系尚不完善,对都市圈发展的支撑明显不足,网络结构不尽合理、网络层次不够清晰、功能定位不准、线路制式单一、站城融合滞后,在设施衔接和运营衔接上,存在配套设施不足、接驳不畅、信息不互联、安检不互认、票制不互通等问题,难以适应规模大、频率高、通勤化的交通需求。

市域(郊)铁路在发展目标上应突出“四个更加”,在规划、建设及运营等方面实现专业化、标准化。一是覆盖范围更加广泛,超大、特大城市都市圈市域线网基本覆盖5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点等地。二是时空通达更加顺畅,在都市圈超大特大城市城区内形成0.5小时城市生活圈,在都市圈内中心城区与周边城市、卫星城镇形成0.5~1小时城郊通勤圈。三是骨干作用更加明显,都市圈内基本实现以轨道交通为主体的绿色出行,客流占比明显提高。四是融合发展更加深入,布局国家级、区域级、城市级三级枢纽节点体系,融合轨道交通四网以及其他交通方式,形成站城融合、一体衔接的轨道交通枢纽。

在发展方式上,一要优先利用既有铁路资源开行市域(郊)列车,以利用普速铁路为主体,部分城际铁路为辅助。都市圈地区既有铁路资源普遍较为丰富,且既有铁路通道一般引入中心城区,极具利用价值,发展市域(郊)铁路要优先考虑利用既有资源,加强地方与铁路的沟通交流,在充分利用既有资源的基础上,结合需求布局新的线路。二要进入城市主要功能区,成为都市圈交通的核心,而非在地铁外围站点衔接,其他公共交通围绕市域(郊)铁路站点集疏短途旅客,汽车可作为轨道交通站点的延伸。一方面在既有铁路沿线构建生态复式廊道,充分挖掘入城通道潜力;另一方面在沿线站点开展站城一体化开发(TOD),打造围绕“步行+铁路”出行的城镇组团和城市微中心,缝合城市空间。三要推进一体化公交化运营,高水平满足都市圈通勤需求。按“一张网、一串城、一张票”的运营理念,优化运输组织、编制开行方案、精准设计产品和完善补贴机制,减少出行过程中的换乘环节,推行车站快进快出、便捷换乘等乘降运营模式。

大力促进“四网”融合发展

多层次轨道交通由干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道四张网构成,每张网具有不同服务半径和服务功能,只有实现“四网”的融合衔接、合理分工、功能互补,才能发挥最佳运输效能。

首先,要坚持融合发展理念,推进轨道交通将由单一、独立发展向一体化、融合化发展转变。实现分层分类、适度超前,互联互通、功能协调,一体衔接,协同运行。

其次,要抓住网络融合的源头,以多规合一、多网融合为目标,强化战略规划引领,在线网一体规划的基础上,布局国家级、区域级、城市级三级枢纽节点,通过枢纽节点融合多层次轨道交通网络,同时在规划中加强与道路、航空、水运等其他交通方式的衔接,以及与城市公共交通在最后一公里融合。

第三,要坚持站城融合开发模式,将铁路发展与城市规划充分结合,引导市民向轨道站点及周边聚集,以铁路建设引导沿线人口及相关产业布局,充分发掘站点周边土地价值,通过深入推进站点沿线土地综合开发(TOD),统筹交通、商业、居住、公共设施等,在TOD区域内拓展生产、生活、产业多元多业融合的开发应用场景,打造以轨道交通场站为支点、枢纽中心—商业中心—居住中心—生产中心圈层分布的站城一体的城市综合体和微中心,以市场化聚集资源要素,推动地上地下空间垂直一体化开发,实现土地集约高效利用,提高交通网络综合增值收益,进而反哺项目建设投入和运营亏损,提升可持续发展能力。

第四,要做好相关标准规范的编制和衔接,准确把握功能定位,遵循技术经济特征,突出功能导向作用,选择相应建设标准,重点从系统制式、车站布局、行车组织等方面,加强“四网”之间以及与市政公共系统的无缝衔接,实现以轨道交通为主体,票务、信息、管理一体化,促进“四网”融合运营。

推进货运支线铁路建设,构建高效的多式联运体系

支线铁路是全国铁路运输网络的重要组成部分,是铁路干线的重要支脉系统,对推进交通运输结构调整有着重要作用。

经过多年的建设和发展,我国铁路货运在网络基础设施规模和质量、技术装备水平、货物运输能力等方面均有较大改善和提高,基本保证了国家经济社会发展的需要。但是与我国全面建设社会主义现代化国家和人民群众日益增长的高品质物流服务需求相比,我国铁路货运仍然存在发展不平衡不充分的问题,主要表现在:

一是尽管我国铁路货运量和货物周转量长期以来整体保持了增长态势,但是在全社会货运市场中的份额却分别由1980年的20.5%和67.3%下降到2020年的10.2%和27.1%,铁路货运量年均增长速度也明显低于全社会货运量的增速。

二是在铁路货运中集装箱运输量的比例、铁海(水)联运比例都远远低于发达国家水平。据统计,2020年国家铁路集装箱累计发送货物4.58亿吨,同比增长了37%,但铁路集装箱运量在国家铁路货运量中的占比依然很低,只占12.8%,远低于日本54.5%、美国49%的比例。目前我国集装箱铁水联运量在港口集装箱吞吐量的占比更低,仅占2%,与国际普遍20%以上、欧美港口最高超过40%的水平相比差距更大。

三是尽管目前铁路货运干线网络已基本成型,但铁路干线与物流基地、港口等货源地连接的支线铁路发展仍然不足,口岸及港口后方铁路通道建设推进缓慢。由于一些大型港口、物流园区缺少铁路支线引入,造成铁路运量流失。

针对目前货运支线规模不足、质量不高、衔接不畅等问题,需要铁路行业和地方政府、相关企业等加强联动,加快货运支线建设。地方铁路要主动与国铁货运干线网相衔接,完善铁路支线建设,构建畅通高效的货运集疏运体系。

一是在货运支线的规划建设中,要按照《交通强国建设纲要》要求,坚持以供给侧结构性改革为主线,以补强货运支线短板、疏通瓶颈、打通堵点、提升质量为发展目标。

二是创新支线铁路的建设、运营管理模式,进一步加强路地、路企合作,加快支线铁路建设,推动支线铁路运营管理创新,提高支线铁路运营效率。

三是加快推动铁路现代物流体系建设,积极与港口、矿区以及社会物流企业合作,以资源富集区、主要港口及物流园区为重点,加快规划和建设地区开发性货运支线以及接入重要港口、规模物流园区和大型企业的疏港型、园区型铁路专用线,构建干支有效衔接、促进多式联运的现代铁路集疏运系统。

加快推动铁路专用线、专用铁路高质量发展

铁路专用线和专用铁路是指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线。据统计,2020年我国铁路专用线货物到发量共计54.8亿吨,占国家铁路货物到发总量的76.5%;其中煤炭到发量达30.5亿吨,占专用线到发量的55.6%,占国家铁路煤炭到发量的84.7%。可见铁路专用线和专用铁路在铁路货物运输中作用十分重要,不仅是铁路打通“前后一公里”的关键所在,也是铁路货运引流上线、增运增收的重要基础。

据统计,截至2020年底,我国有铁路专用线8853条,合计里程约3.09万公里,规模十分庞大,但是其中没有到发运量的专用线共计3379条,合计里程1.18万公里,占专用线总数和总里程比例均达38.2%,占比接近四成。而在一些重要港口、物流园区等地方,却由于铁路专用线建设滞后,不能满足企业对铁路运输的需求,形成了铁路运输的“断点、堵点和痛点”,严重制约“公转铁”、铁水联运发展,造成铁路货运量流失。

加快推进铁路专用线发展既是建设交通强国的重要举措,也是促进铁路高质量发展的必然要求,不仅有利于打赢蓝天保卫战,优化调整运输结构,扩大铁路货运市场份额,促进铁路增运增收,而且对减少短驳、降低全社会物流成本、提升综合交通运输效率具有十分重要的作用。近三年来,铁路专用线发展取得了很大的成绩,但仍存在规划统筹衔接不够,立项审批手续复杂,经营机制不够灵活,设备设施陈旧,安全意识薄弱,管理不够规范等问题。因此,必须以加快推动铁路专用线高质量发展为目标,破解当前铁路专用线在建设、运营管理、安全管理等方面存在的一些问题,推动铁路专用线在规划、建设、运营及安全管理等方面实现专业化、标准化。

一要强化规划统筹引领,优化立项审批环节。地方政府应加强铁路专用线规划与城市综合交通规划、国土空间规划、生态环境保护规划等的衔接和统筹,优化专用线各要件审批环节,减少审批时间。此外,在中长期铁路网规划中要统筹考虑铁路专用线发展并做好预留。

二要适应铁路货运需求的新变化,调整铁路专用线的发展重点和结构。在加强重点能源保供地区铁路专用线建设的同时,大力推进沿海、沿江重点港口和物流园区专用线规划和建设,争取在“十四五”期间,沿海主要港口、大宗货物年运量150万吨以上的工矿企业、新建物流园区铁路专用线接入比例达85%,长江干线主要港口全部实现铁路进港。

三要大力提倡铁路专用线共享共用,努力提高专用线的运用效率。相关企业要本着自愿互利、有偿共用和就地就近的原则,共同推进专用线共用;同时,国家和地方政府要从政策上给予引导和支持,进一步规范专用线共用管理,搭建专用线共用服务平台。

四要加大政府性资金支持力度,吸引社会资本参与铁路专用线投资。对于重点地区、重点企业、以及规模以上的港口、物流园铁路专用线建设应加大中央预算内资金的投入和充分发挥地方政府专项债券的作用,并在房产税、城镇土地使用税和耕地占用税等税收方面给予减免政策,积极扶持专用线企业发展。

五要盘活停用废弃专用线资源,积极探索闲置专用线再利用新方向。针对大量闲置专用线资源,铁路企业可以主动协助专用线企业,按需求导向确定线路的市场定位及功能改变或延伸的可能性,争取将闲置专用线再度利用起来。对于确实不能再利用的闲置专用线进行停办相关业务或硬性设备隔离,保证铁路干线运输安全,结合城市总体规划和相应法律法规要求进行评估,按照有关规定拆除。

开展中铁协团体标准建设工作,推动地方铁路科学管理

标准是经济活动和社会发展的技术支撑,是国家基础性制度的重要方面,团体标准是我国标准体系中的重要组成部分。开展中铁协团体标准建设工作对于促进地方铁路的高质量发展、科技创新和产业升级具有十分重要的基础性、引领性作用。经过多年的发展和积累,国家铁路的标准体系已基本完善,建立了铁路技术标准和工程建设标准两大体系,基本适应高速、城际、普速、重载和市域(郊)等不同类型铁路发展的需要。但随着地方铁路的快速发展,特别是城际铁路、市域(郊)铁路以及一些新兴轨道交通的发展,既有的标准在系统性和适应性方面存在很多需要补强和完善的问题,非常有必要结合地方铁路特点建立系统完善、覆盖广泛、层次清晰的标准体系。

开展中铁协团体标准建设工作:一要全面贯彻落实《国家标准化发展纲要》和国家铁路局发布的《“十四五”铁路标准化发展规划》的有关要求,紧扣问题导向、需求导向、创新导向,准确把握地方铁路发展和科技创新需求。

二要充分发挥会员单位的积极性,鼓励支持会员单位结合企业自身发展需要参与团体标准、企业标准的编制,也可将具有关键共性技术、满足市场和创新需要且应用广泛的企业标准转化为团体标准。

三要围绕地方铁路缺失且急需的工程建设、装备技术、运营服务等领域,以及磁悬浮、齿轨等新兴轨道交通系统的团体标准为编制重点,做好标准的发布、推广和实施,并逐步形成门类齐全、专业配套、管理规范,涵盖工程建设、装备技术和运输服务等领域的系列团体标准,满足地方铁路新产品、新技术产业化、市场化需求,为地方铁路高质量发展发挥引领和支撑作用。
四要在开展标准制定的同时,还要积极开展专利申报及产品认证等工作,为地方铁路创新发展提供保障。

坚持“安全第一”方针,确保地方铁路安全稳定

安全生产是地方铁路的生命线,也是高质量发展的基础和前提。党中央、国务院始终高度重视安全生产,特别是党的十八大以来,习近平总书记把安全发展摆在治国理政的高度进行整体谋划,提出了一系列安全生产的新观点新思路。“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年,党中央、国务院对安全生产的重视提升到了新的高度,强调坚持人民至上、生命至上,统筹好发展和安全两件大事,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

今年4月,国务院安委会印发了《“十四五”国家安全生产规划》,对“十四五”时期安全生产工作作出全面部署,提出“到2025年,防范化解重大安全风险体制机制不断健全,重大安全风险防控能力大幅提升,安全生产形势趋稳向好,生产安全事故总量持续下降,危险化学品、矿山、消防、交通运输、建筑施工等重点领域重特大事故得到有效遏制,经济社会发展安全保障更加有力,人民群众安全感明显增强”的规划目标。

国铁集团也正式印发了《“十四五”铁路安全发展规划》,系统梳理了“十四五”时期铁路安全发展的基础和形势,提出了“十四五”时期铁路安全发展目标,明确到2025年,铁路安全发展理念深入人心,安全治理体系基本建立,安全双重预防控制体系不断完善,人防、物防、技防“三位一体”安全保障体系健全有力,铁路本质安全水平、运输安全可靠性和安全治理水平全面提升,并部署和分解细化了“坚持强基达标,夯实安全管理基础;强化安全生产关键管控;加强应急保障;强化铁路安全综合保障”四方面的重点任务。

地方铁路要认真贯彻《安全生产法》《铁路安全管理条例》,学习借鉴国铁安全管理的经验,主动与国铁安全管理体系对接,在铁路运输、建设、专用设备管理等各个方面,强化企业主体责任,构建地方铁路安全治理制度体系,从源头防范化解安全风险,以高水平安全保障地方铁路的高质量发展。

(作者黄民,中国国家铁路集团有限公司原党组成员、副总经理 ;曾任铁道部总经济师,国家发展改革委基础产业司司长,国家发展改革委固定资产投资司司长等。 现为中国地方铁路协会会长)

编辑:二月