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交通运输部 国家铁路局关于加强城际铁路、市域(郊)铁路监督管理的意见,明确监管部门/全文及解读

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交通运输部 国家铁路局关于加强城际铁路、市域(郊)铁路监督管理的意见

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团及计划单列市交通运输厅(局、委),各地区铁路监管局:

城际铁路、市域(郊)铁路是综合交通运输体系的重要组成部分。党的十八大以来,我国城际铁路、市域(郊)铁路发展取得显著成效,对便利人民群众出行、支撑和引领经济社会发展发挥了重要作用。但同时存在监管界面不清晰、监管制度不健全、衔接协调不顺畅等问题。为加强城际铁路、市域(郊)铁路监督管理,推动城际铁路、市域(郊)铁路高质量发展,现提出以下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的二十大精神和二十届二中全会精神,立足新发展阶段,完整、准确、全面贯彻新发展理念,服务加快构建新发展格局,以推动高质量发展为主题,统筹发展和安全,坚持目标导向和问题导向相统一,厘清监管界面、落实监管责任,完善制度规则、强化标准供给,加强系统治理,确保城际铁路、市域(郊)铁路规范有序、健康持续发展,为加快构建现代综合交通运输体系、服务中国式现代化建设提供有力支撑。

二、工作措施

(一)明确监管责任。

履行行业监管责任。国家铁路局、地区铁路监督管理局按照《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》有关规定,全面落实城际铁路、市域(郊)铁路行业监督管理责任,依法加强城际铁路、市域(郊)铁路运输安全、工程质量安全、设备质量安全监管和运输服务质量监督,规范铁路运输和工程建设市场秩序,组织实施依法设定的行政许可,组织或参与铁路事故调查处理,依法实施行政处罚。推动完善国家铁路局、地区铁路监督管理局、地方人民政府监管机构分层分类监管体系。

履行地方管理责任。根据省级人民政府规定,承担城际铁路、市域(郊)铁路等地方铁路管理职责的省级交通运输主管部门应当积极履行地方管理责任,国家铁路局加强指导。省级人民政府指定其他部门负责地方铁路监督管理的,所在地地区铁路监管局应当与该部门加强联系,按照有关规定共同推进工作。

督促落实企业安全生产主体责任。地区铁路监督管理局、省级交通运输主管部门等按照职责分工,共同督促城际铁路、市域(郊)铁路建设运营企业落实安全生产主体责任,遵守有关安全生产的法律、法规、标准、制度等规定,依法办理建设运营相关手续,加强安全生产管理,建立全员安全生产责任制,推进安全生产标准化和双重预防机制建设。

(二)完善监管制度。

完善技术标准体系。优化《城际铁路设计规范》,完善市域(郊)铁路设计、验收、造价等相关标准,推进在装备技术、工程建设、运输服务等技术标准方面适应“四网融合”发展,在土建工程、信号制式、供电制式、通信信息系统等方面实现不同轨道交通系统技术标准协调配套和相互兼容,实现城市内外交通有效衔接,提高出行服务快速化、便捷化水平。

优化行政许可制度。根据城际铁路、市域(郊)铁路特点,优化铁路运输企业经营、机车车辆驾驶人员资格、机车车辆设计制造维修进口许可相关管理办法及实施细则,明确许可办理条件和工作流程,方便城际铁路、市域(郊)铁路运输企业、机车车辆驾驶人员、机车车辆设计制造维修进口单位按照规定申请取得相应许可。

完善运营安全评估制度。加快制定《铁路运营安全评估规范》《新建、改建铁路运营安全评估办法》,推动铁路运输企业运营安全评估不断规范有效。新建、改建城际铁路、市域(郊)铁路应当按照铁路行业要求进行运营安全评估,经评估合格,符合运营安全要求后方可投入运营。

(三)突出监管重点。

加强运输安全监管。将城际铁路、市域(郊)铁路安全纳入监督检查内容。突出行车设备质量安全、营业线施工安全、站车消防安全等安全重点,特别是铁路线路封闭、公铁水并行交汇防护、铁路桥涵安装限高架、油气管线并行穿跨、铁路道口安全、涉铁施工以及安全生产责任制制定落实、安全生产标准化建设、双重预防机制建设等,加大重大隐患排查整治和监督检查力度,确保运营安全。

加强运输服务质量监管。围绕城际铁路、市域(郊)铁路旅客运输安全检查、旅客候车、乘降组织、站车秩序、应急疏散等重点环节,分层分级做好旅客运输服务监督检查。督促城际铁路、市域(郊)铁路运营企业建立健全铁路运输服务质量管理制度,落实铁路旅客运输服务质量标准,完善运输服务设施设备,提高运输服务信息化、智能化水平,做到安全、正点、可及、便捷、舒适、绿色。鼓励相关铁路运输企业与道路、水路、民航等其他运输企业加强协调配合,开展多种运输方式间的旅客联程运输,便捷顺畅旅客出行,提升运输服务质量。支持城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通在枢纽场站换乘衔接,深入推进安检互信、资源共享、票制互通、支付兼容,推动满足基础设施、机车车辆、通信信号等标准体系兼容和运营管理一体条件的城际铁路、市域(郊)铁路与城市轨道交通实现直通运营。

加强工程建设监管。将城际铁路、市域(郊)铁路工程质量安全纳入监督检查计划和专项活动范围,通过联合检查、联合办案等方式,监督抽查城际铁路、市域(郊)铁路依法建设情况和执行建设程序、工程建设强制性标准等情况。

加强设施设备监管。督促城际铁路、市域(郊)铁路机车车辆、基础设施设备生产、运用企业建立并落实质量安全管理体系,紧盯事故、故障暴露出的铁路设施设备产品质量安全问题,加强监督检查,强化问题分析,落实责任追究,紧盯措施整改。督促企业建立健全城际及市域(郊)铁路机车车辆驾驶人员管理制度。

(四)提升监管效能。

强化源头监管。交通运输部、国家铁路局加强对地方政府组织的城际铁路、市域(郊)铁路专项规划编制的业务指导,加强与国家有关部门沟通协调,共同开展专项规划审核工作。强化项目前期工作监管,研究建立国家铁路局与地方人民政府协同机制,加强对地方投资新建的城际铁路、市域(郊)铁路项目的可行性、主要技术标准合理性、安全措施可靠性进行把关,从源头防范安全风险。

建立对接机制。地区铁路监督管理局要与省级交通运输主管部门等属地监管部门建立对接协调机制,全力支持地方开展城际铁路、市域(郊)铁路管理工作。对拟进入城际铁路、市域(郊)铁路运营市场的相关企业,要主动沟通联系、靠前服务,督促指导试运行、实践培训、应急演练、运行图编制等关键环节工作。

创新监管方式。统筹运用信用监管、大数据监管等多种方式提升监管实效。加强对城际铁路、市域(郊)铁路建设、运营企业实行信用管理,按照有关规定执行信用记录和公告制度。充分运用大数据等新技术手段,实现监管规范化、精准化、智能化,实现公正监管。

探索地方特色。研究开展地方铁路建设监管委托执法试点。鼓励省级交通运输主管部门根据本地区城际铁路、市域(郊)铁路技术特点、服务区域出行要求等,通过深化体制机制改革和推动制定地方性法规规章等多种方式,建立与本地发展实际相适应的监管制度和监管方式。

三、组织保障

地区铁路监督管理局、省级交通运输主管部门等要主动担起责任,切实履职尽责,把加强城际铁路、市域(郊)铁路监督管理作为一项重要工作积极谋划推动,结合本意见因地制宜探索创新,确保各项措施落地见效。要进一步梳理已投入运营城际铁路、市域(郊)铁路线路,加强与有关部门对接,推动建立统筹协同工作机制,协调解决城际铁路、市域(郊)铁路监督管理中的问题。注重发挥行业协会在城际铁路、市域(郊)铁路监督管理中的技术支持作用。要及时总结已建成运营的城际铁路、市域(郊)铁路实践经验,树立典型、示范推广,形成可复制、可推广的建设运营和监督管理模式,加大宣传力度,营造城际铁路、市域(郊)铁路持续健康发展的良好氛围,促进高质量发展。(本文有删减)

抄送:国家发展改革委、住房和城乡建设部,中国国家铁路集团有限公司,中国中车集团有限公司、中国铁路通信信号集团有限公司、中国铁路工程集团有限公司、中国铁道建筑集团有限公司、中国交通建设集团有限公司,中国交通运输协会、中国地方铁路协会,国家铁路局局属各单位、局内各司局,交通运输部部属各单位、部内各司局,中央纪委国家监委驻交通运输部纪检监察组。

《交通运输部 国家铁路局关于加强城际铁路 市域(郊)铁路监督管理的意见》政策解读

近日,交通运输部、国家铁路局联合公开发布了《关于加强城际铁路、市域(郊)铁路监督管理的意见》(交铁路发〔2024〕31号,以下简称《意见》)。为便于有关部门、企业和社会公众理解《意见》,做好贯彻实施工作,现解读如下:

一、关于《意见》出台背景

城际铁路、市域(郊)铁路是综合交通运输体系的重要组成部分。党的十八大以来,我国城镇化建设进程加快,城际铁路、市域(郊)铁路发展迅速。特别是在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地,干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路融合衔接,多层次轨道交通网络初步构建,对便利人民群众出行、服务区域重大战略实施、促进经济社会发展发挥了重要作用。

但客观来看,城际铁路、市域(郊)铁路发展也存在一些问题。一是监管界面不清晰。部分线路的规划审批和项目批复不一致,线路属性不明确,监管边界模糊、监管责任存在争议。二是监管制度不健全。铁路行业现行法规制度和标准规范,对多层次轨道交通网络下的城际铁路、市域(郊)铁路实际情况考虑不够。三是衔接协调不顺畅。城际铁路、市域(郊)铁路与干线铁路、城市轨道交通存在物理衔接不畅、标准兼容不够、运营协同不完善等问题,旅客出行换乘、安全检查等环节尚有不便。

为此,交通运输部、国家铁路局联合印发《意见》,旨在厘清监管界面、落实监管责任,完善制度规则、强化标准供给,加强系统治理,进一步推动城际铁路、市域(郊)铁路规范有序、健康持续发展,为加快构建现代综合交通运输体系、服务中国式现代化建设提供有力支撑。

二、关于明确监管责任

《意见》明确国家铁路局、地区铁路监督管理局履行行业监管责任,地方人民政府有关部门履行地方管理责任,有力推动完善国家铁路局、地区铁路监督管理局、地方人民政府监管机构分层分类监管体系,压实了监管责任。

行业监管方面,《铁路法》第三条规定:“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作,……对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助”。《铁路安全管理条例》对国务院铁路行业监督管理部门及其设立的铁路监督管理机构的安全监督管理职责,也作出相应规定。据此,《意见》明确“国家铁路局、地区铁路监督管理局按照《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》有关规定,全面落实城际铁路、市域(郊)铁路行业监督管理责任”。

地方管理方面,《铁路法》第二条规定,“地方铁路是指由地方人民政府管理的铁路”。随着铁路投融资体制改革不断深化,当前我国铁路建设已由中央投资为主,向中央政府、地方政府、社会资本多主体共同投资转变。地方人民政府对其投资的城际铁路、市域(郊)铁路,应当履行管理责任。《意见》明确提出,“根据省级人民政府规定,承担城际铁路、市域(郊)铁路等地方铁路管理职责的省级交通运输主管部门应当积极履行地方管理责任,国家铁路局加强指导”。此外,部分省份由省级人民政府指定其他部门负责地方铁路监督管理的,《意见》要求所在地地区铁路监管局与该部门加强联系,按照有关规定共同推进工作。省级交通运输主管部门或者其他有关部门应积极履行地方铁路属地责任,建立与地区铁路监督管理局协同监管机制。

《意见》鼓励省级交通运输主管部门根据本地区城际铁路、市域(郊)铁路技术特点、服务区域出行要求等,通过深化体制机制改革和制定地方性法规规章等多种方式,建立与本地发展实际相适应的监管制度和监管方式。

三、关于企业安全生产主体责任

《安全生产法》第三条要求,“强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任”。《意见》在强化政府监管责任的同时,对城际铁路、市域(郊)铁路运输企业落实安全生产主体责任也提出具体要求。一是要求企业遵守有关安全生产的法律、法规、标准、制度等规定,加强安全生产管理,建立全员安全生产责任制,推进安全生产标准化和双重预防机制建设。二是要求城际铁路、市域(郊)铁路运输企业依法办理建设运营相关手续,按照规定申请铁路运输企业经营许可,组织机车车辆驾驶人员取得资质许可。三是要求新建、改建城际铁路、市域(郊)铁路按照铁路行业要求进行运营安全评估,经评估合格,符合运营安全要求后方可投入运营。

四、关于完善监管制度

《意见》对完善城际铁路、市域(郊)铁路监管制度提出明确要求。一是完善技术标准体系,优化《城际铁路设计规范》,完善市域(郊)铁路设计、验收、造价等相关标准,推进“四网融合”。二是优化行政许可制度,根据城际铁路、市域(郊)铁路特点,优化铁路运输企业经营、机车车辆驾驶人员资格等许可办法及实施细则,进一步便利申请人。三是完善运营安全评估制度,加快制定《铁路运营安全评估规范》《新建、改建铁路运营安全评估办法》,推动运营安全评估规范有效。

五、关于强化源头监管

城际铁路、市域(郊)铁路以地方政府投资为主,由地方政府统筹管理,一定程度上调动发挥了地方政府投资建设铁路积极性、主动性,但也存在自批自建、片面追求高标准、重投入轻产出等问题。此外,跨行政区域的城际铁路、市域(郊)铁路建设缺乏协调主体、协调规则和整体统筹,各方在线位方案、建设时序、出资比例、运营模式等方面的分歧,制约了项目进度。

为了解决上述情况,国家铁路局将强化项目前期工作监管,研究建立与地方人民政府协同机制,加强对地方投资新建的城际铁路、市域(郊)铁路的项目可行性、主要技术标准合理性、安全措施可靠性进行把关。同时,交通运输部、国家铁路局将加强对地方政府组织的城际铁路、市域(郊)铁路专项规划编制的业务指导,加强与国家有关部门沟通协同,共同开展专项规划审核工作。

六、关于实施保障

《意见》要求,各地区铁路监督管理局和相关省级交通运输主管部门等要主动担责、积极谋划,因地制宜探索创新。要进一步梳理已投入运营城际铁路、市域(郊)铁路线路,加强与有关部门对接,推动建立统筹协同工作机制,协调解决城际铁路、市域(郊)铁路监督管理中的问题;总结已建成运营铁路的实践经验,树立典型、示范推广。同时,充分发挥行业协会在城际铁路、市域(郊)铁路监督管理中的技术支持作用。

下一步,交通运输部、国家铁路局将多措并举、形成合力,推动《意见》落地落实,共同推动形成城际铁路、市域(郊)铁路持续健康发展的良好局面。

编辑:卓卓

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